中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

目前已有河北、上海、江蘇等12個省市提出了垂直管理制度改革試點申請，此項工作力爭2017年6月底前完成，到“十三五”末全國省以下環保部門將按照新制度運行。

垂直管理制度改革是從變革環境治理基礎制度入手，解決制約環境保護的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環境質量改善。

1 垂直管理試點改革的重大意義

根據《意見》規定，此次垂改主要有以下幾方面的重大改革：一是市、縣環保部門職能上收。市、縣兩級環保部門的環境監察職能將由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。現有的市級環境監測機構將調整為省級環保部門駐市環境監測機構，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費均由省級承擔。二是取消屬地管理。市級環保局將改變之前的屬地管理，實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，雖然仍為市級政府工作部門，但主要領導均由省級環保廳（局）提名、審批和任免。而縣級環保局將直接調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，其人財物及領導班子成員均由市級環保局直管。三是強化地方政府的環境保護責任。《意見》指出，試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。

簡言之，垂直管理制度改革之后，環境監測執法將呈現省級部門權力擴大、市縣執法重心下移、人事任免權力調整、地方環保責任增強等重大變化。此次垂直管理制度改革嵌入于整個生態文明體制改革的大系統之中，與各項生態文明制度的重大改革一脈相承，是推進生態文明制度建設的一個有力舉措。同時，垂直管理制度改革還涉及基層環保機構體制、機構、人員的變革，以及監測、監察、執法、許可等制度的重構，是對地方環境保護管理體制進行的一項完整性、協同性、綜合性的基礎變革。垂直管理制度改革將有力推動地方環境管理體制創新、明晰職責、完善制度、配套政策，對于環境管理整體效能的提升有極大的促進作用。此次垂直管理制度改革被視為我國環境治理體制改革的破冰之舉，是生態文明制度建設的大背景下，國家應對環境問題的制度創新，反映出我國環境治理體制已經進入全面深化改革階段。環保部門的垂直管理將成為政府對環境問題進行行政管控的常態化機制，使我國環境治理機制朝著更為高效、靈活的現代化階段邁進，是生態環境治理體系和治理能力邁進現代化水平的重要體現。

2 我國傳統環境保護行政管理體制存在三大弊端

我國傳統環境保護行政管理體制主要是以環保法為依據的條塊體制，即以層級制和職能制相結合為基礎，按上下對口和合并同類項原則建立起來的從中央到地方各層級政府大體上同構的政府組織和管理模式。環境保護部對全國環境保護實施統一監督管理，各級地方政府分別對本行政區劃內的環境問題負責，地方政府內設立環境保護部門，具體承擔此項工作，地方環境保護部門受環境保護部的業務指導。條塊體制盡管能夠滿足國家進行社會管理的基本需要，但隨著社會經濟的發展以及生態問題的日益嚴重，也逐步暴露出一些嚴重的問題。

弊端一：環境保護權責不清，責任追究無法落實。環境保護部對全國的環境保護工作進行統一監督、管理，具體對全國環保工作進行規劃、部署、監督和協調，并承擔對系統內下級環境保護部門的工作監督和指導，以及對其他有環境保護職能的部門開展的環保工作的監督和指導。地方政府也采用與中央相應的環保機構設置，承擔實施上級環保規劃、發現和查處環境污染問題、協調環保工作落實、監督同級各部門環保工作開展情況并進行指導。 我國 32個省級行政區負責本轄區內的環境問題，下設地市、縣級、鄉級行政區劃，其中鄉級行政機構中沒有專門從事環境保護的機構，市縣二級行政機構中有專門的環境保護部門。環保法雖然規定了環境保護部門的責任，但是規定比較籠統，界定不夠明晰，環保部門與縣級以上人民政府有關部門各自管轄范圍的規定分散在各種相關法律法規之中，沒有形成完善的權責體系，且相關工作塊狀化分割嚴重，責任不清，缺乏統一執行力。而且基層環保部門普遍存在權力和責任不對稱問題，客觀上也造成了對污染問題的責任追究難以落實。

弊端二：地方保護主義危害嚴重。傳統環境保護行政管理體制中，地方政府雖然在中央政府的領導下，卻經常發生以維護地方利益為目的，違背中央決策與國家法律法規，不正當行使權力的行為。這種地方保護主義不僅阻礙中央關于環境保護相關決策和環保法律法規的貫徹執行，也極大削減了中央在環保領域的行政管控能力。一方面，地方政府為了擴大經濟規模，在招商引資和項目建設的過程中，違反環境法律法規的規定，擅自降低環保等方面要求，為污染企業和項目的生存發展大開方便之門，項目未批先建現象十分普遍，環境影響評價制度形同虛設，地方環保部門的審批作用難以發揮。另一方面，為了維護地方利益，地方政府往往通過制定各種違反國家環保規定的“土政策”，以優化投資環境、減輕企業負擔為幌子，干預正常的環境執法。

弊端三：跨區域環境問題解決機制難以實施。我國的環境保護行政管理是以行政區劃為基礎的屬地管理。此種模式下，地方政府作為相對獨立的行政主體，在一定的轄區內自主行使環境管理權并承擔相應的責任，相互之間的關系十分松散。生態環境作為一個系統，具有很強的整體性，且許多環境要素，如地表水和大氣等都是流動的。因此，環境問題呈現出較強的外部性，超越了單個地方政府管轄的范圍，易造成區域性的影響。要解決區域性的環境問題就需要進行區域環境管理，針對特定的環境系統，根據環境問題的具體特點和影響范圍來開展環保工作。盡管我國環保法對于跨區域環境問題有“建立生態破壞聯合防治制度”、 “上級政府介入解決，或者涉事的相關政府協商解決”等規定，但這些規定一直缺乏配套的實施細則，沒有針對性的解決辦法和程序規定。而且對環境糾紛規定的協商解決，沒有引入糾紛法律解決機制，很可能使現實中的環境糾紛得不到及時、有效的解決，影響應對環境污染問題的效果。地方政府以鄰為壑，分散的環保力量得不到有效整合，區域整體環境利益的損失也就難以避免。

3 垂直管理凸顯環境治理制度管控的高效靈活

垂直管理是我國政府管理中的一大特色，主要針對重要的政府職能部門，借以強化中央政府的宏觀調控能力。在全面深化改革的過程中，針對不斷涌現出來的新情況、新問題，對一些涉及國計民生的重要職能部門，垂直管理因為具有管控能力強、問題處理靈活高效的特征，有不斷被強化的趨勢。當前開展的省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，目的就是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環保管理體制，確保環境監測監察執法的獨立性、權威性、有效性。可以說，垂直管理是我國環境治理制度的一項重大創新。

首先，垂直管理有助于增強國家的宏觀調控能力，有效理順層級關系，保證決策貫徹落實。在環境管理工作中，地方政府相較于中央能夠更加貼近各地的實際情況，更加務實高效地進行工作，而中央從全局上對環保工作進行指導，是保證環保工作正確方向的必要條件。因此，地方政府要堅決維護中央權威、堅定不移地執行中央決策。垂直管理能夠進一步理順中央與地方的關系，有效完善地方政府履行環保職能的激勵機制，使地方政府積極主動地承擔環保責任。同時，垂直管理也極大地增強了中央在環境保護工作中的控制力，提高中央決策意圖的貫徹執行力，保證頂層設計在地方得到有效落地，達到理順關系、打通渠道、保障執行的效果。

其次，垂直管理從體制設計上進行干預，在提升了地方環保部門自主性的同時，能有效約束地方政府行為，強化環保責任。垂直管理在一定程度上改變了原有行政屬地管理的情況，進一步明確了地方環保部門與所屬地黨委政府之間的責任關系，明確地方環保部門更為獨立、靈活、權威的身份地位。垂直管理通過派出機構等制度設計，可以改善基層環保力量弱、執法難的狀況，促使地方政府更好地履行環保責任，一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法、環保責任難以落實等問題可以從制度上加以規避和克服。同時，垂直管理通過提升地方環保部門執行力度，把環保責任落實在地方，進一步強化地方黨委和政府的生態環境保護主體責任，制度化、機制化、長效化地推動環境保護的“黨政同責、一崗雙責”，形成“地方黨政負責、環保機構監管、相關部門聯動”的大環保工作格局。

第三，垂直管理以環境問題處理為導向，統籌協調區域性環境防治機構，有利于跨區域跨流域環境管理。垂直管理就是要打破行政區劃界限，以生態系統的完整性為前提，根據環境問題的具體特點和影響范圍來開展環保工作。成立跨區域和流域管理機構，有助于建立健全聯防聯控機制，對跨區域（流域）生態環境問題進行監管，協調和處理跨區域（流域）環境糾紛。垂直管理以區域環境問題處理為導向，可以有效打破環境治理中的地塊性問題，調整不同地方主體間的環境利益沖突，把分散獨立的利益主體打造成區域環境利益共同體，從而實現區域環保力量的有機整合，滿足生態系統整體保護的要求。

當然，一項科學、合理的創新制度，不是頒布實施就能大功告成的，垂直管理的實施會面臨諸多問題和挑戰，尤其是縣級環保機構上交后，地方政府如何開展轄區內環境的治理，垂管后如何調動地方環保的積極性，如何形成多部門之間的管控聯動體系和運行機制，如何加強垂管部門的權威性等，這些都是有待在實踐中不斷改進和完善的。