《環(huán)境保護(hù)稅法》是我國(guó)2015年3月確立“稅收法定”原則后制定的第一部單行稅法，顯示了政府希望更多運(yùn)用對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制的手段解決環(huán)境問題的決心。讓高污染、高排放企業(yè)“死亡”的同時(shí)，讓清潔生產(chǎn)企業(yè)得到重生。這就是積極推進(jìn)環(huán)境稅改革的關(guān)鍵所在。

醞釀和討論已久的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)稅法》)終于正式出臺(tái)了，作為我國(guó)第18個(gè)稅收種類，將于2018年1月1日起開征。

對(duì)此，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員賈康認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)稅法》是我國(guó)2015年3月確立“稅收法定”原則后制定的第一部單行稅法，顯示了政府希望更多運(yùn)用對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制的手段解決環(huán)境問題的決心。

“環(huán)境稅應(yīng)成為真正的‘死亡稅率’。”復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青強(qiáng)調(diào)，讓高污染、高排放的企業(yè)“死亡”的同時(shí)，讓清潔生產(chǎn)企業(yè)得到重生。“這就是積極推進(jìn)環(huán)境稅改革的關(guān)鍵所在。事實(shí)上，環(huán)境稅改革并非要給企業(yè)‘增負(fù)’，而是在幫助企業(yè)‘減負(fù)’”。

然而，專家認(rèn)為，要達(dá)到這樣的效果尚需破解實(shí)際操作中的幾個(gè)難題。

稅負(fù)平移能否堵住排污費(fèi)“漏洞”

《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為環(huán)境稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定繳納環(huán)境稅。

賈康說，環(huán)境稅是將環(huán)境污染排放外部性損害“內(nèi)部化”的一種重要工具，該法律的出臺(tái)，極大提高了環(huán)境稅費(fèi)的法律地位，比原來以行政規(guī)章支撐的排污費(fèi)有更高的法律效力等級(jí)。環(huán)境稅以法律形式確定“污染者付費(fèi)”原則，由稅務(wù)部門而不只是環(huán)保部門征收，也將加大征收力度，提高環(huán)境稅收征收的規(guī)范性和透明度，更有利于按照機(jī)制設(shè)計(jì)意圖向排放企業(yè)釋放減排信號(hào)，促進(jìn)綠色發(fā)展。

然而，賈康認(rèn)為，環(huán)境稅設(shè)計(jì)尚偏保守，其明確遵循的原則之一是“將排污費(fèi)制度向環(huán)境保護(hù)稅制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)移”，包括依據(jù)現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)設(shè)置稅率標(biāo)準(zhǔn)。“總體‘平移’了原排污費(fèi)的負(fù)擔(dān)，改革力度顯得不足。”他說，在我國(guó)環(huán)境污染帶來的威脅和制約日益凸顯的情況下，需要環(huán)境稅更好發(fā)揮促進(jìn)減排降污作用，這就要求今后尋找機(jī)會(huì)創(chuàng)造條件，從稅率水平、覆蓋范圍等方面進(jìn)一步改進(jìn)和完善環(huán)境稅。

“稅負(fù)平移原則的核心在于，環(huán)境稅征收規(guī)模在初期將維持平穩(wěn)過渡，不會(huì)出現(xiàn)激增情況，不會(huì)給企業(yè)增加更多負(fù)擔(dān)，這是中央的設(shè)想和出發(fā)點(diǎn)。”李志青說，由于先前在排污費(fèi)征收中存在諸多“遺漏”之處，“費(fèi)改稅”后有可能由于征收嚴(yán)格而出現(xiàn)實(shí)際稅額劇增情況。

稅率水平能否真正反映環(huán)境損失和減排成本

“中國(guó)企業(yè)的負(fù)擔(dān)較重似乎是不爭(zhēng)的事實(shí)，但非常有趣的是，中國(guó)企業(yè)承擔(dān)這么多的種種‘負(fù)擔(dān)’，卻偏偏沒有承擔(dān)他們最應(yīng)該負(fù)擔(dān)的一種成本，那就是‘環(huán)境成本’。”李志青說。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)排污費(fèi)的征收額為173億元。李志青說這個(gè)數(shù)字與主要稅種規(guī)模相比簡(jiǎn)直“就連一個(gè)零頭都不到”。相反，由于企業(yè)排污所帶來的直接環(huán)境損失每年少則以千億元來計(jì)，間接環(huán)境損失和各種減排成本則多達(dá)數(shù)萬億元。

賈康也表示，原排污費(fèi)被“詬病”行之無效的原因之一就是征收標(biāo)準(zhǔn)偏低,甚至遠(yuǎn)低于排放企業(yè)的污染治理成本。結(jié)果排放企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)也不愿意治理污染，不利于設(shè)立排污費(fèi)形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)促進(jìn)企業(yè)減排的初衷。

《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，“污染物的應(yīng)納稅額為污染當(dāng)量數(shù)乘以具體適用稅額”。如大氣污染物每污染當(dāng)量1.2—12元;水污染物每污染當(dāng)量1.4—14元;固體廢物按不同種類每噸5元至1000元不等，其中危險(xiǎn)廢物為1000元/噸;工業(yè)噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，每月按350元至11200元繳納。

李志青說，最終環(huán)境稅不會(huì)給企業(yè)增負(fù)，而是幫助企業(yè)“減負(fù)”。要理解這一點(diǎn)，就要理解環(huán)境稅本質(zhì)，它是一種污染的“從量稅”。也就是污染排放越多，繳納稅額就越高。

從企業(yè)角度看，繳納稅額越高，意味著污染排放成本越高。“生產(chǎn)效率低、污染排放多的企業(yè)將繳納更多環(huán)境稅;但生產(chǎn)效率高、污染排放少的企業(yè)可從中獲得好處。”李志青說，環(huán)境稅實(shí)則是在對(duì)不同企業(yè)進(jìn)行“甄別”，甚至是“分化”。“最終，環(huán)境稅負(fù)差異造成價(jià)格差別或生產(chǎn)規(guī)模差異,好企業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率提高了,壞企業(yè)被擠出市場(chǎng)。”

“可以說，環(huán)境稅真正稱得上是一種典型的‘死亡稅率’，它對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展而言是有益而無害的。”李志青說。不過，他建議，環(huán)保稅的稅率設(shè)置應(yīng)在現(xiàn)行排污收費(fèi)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，以促進(jìn)重污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，稅率應(yīng)該實(shí)行差別化，讓環(huán)保稅真正起到應(yīng)有的作用。

賈康則認(rèn)為，從稅法的設(shè)計(jì)角度看，《環(huán)境保護(hù)稅法》是依據(jù)現(xiàn)行地方最高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，制定了環(huán)境稅的稅額“上限”，并沒有給地方政府依照自身減排的需求和意愿、設(shè)定更高稅率的空間。這不利于環(huán)境稅在一些地方發(fā)揮更大的促進(jìn)減排作用，今后應(yīng)考慮在該法的“動(dòng)態(tài)優(yōu)化”中加入地方“權(quán)變”空間，替代或置換原區(qū)域性的稅外調(diào)節(jié)。

部分行業(yè)免征環(huán)境稅會(huì)“放過”排放源嗎

《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，非規(guī)模化養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)污水處理廠和生活垃圾處理廠“不超過國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的”等排放“相應(yīng)應(yīng)稅污染物”，“暫予免征環(huán)境保護(hù)稅”。

但“不超過國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的”并非是“零排放”。賈康認(rèn)為，這依舊是“平移”了現(xiàn)有排污費(fèi)體系中對(duì)免征范圍的規(guī)定。但上述幾類排放源已日益成為我國(guó)的主要排放源，并是中長(zhǎng)期排放的主要來源。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年城鎮(zhèn)污水處理廠排放的廢水占到我國(guó)廢水排放總量的近七成，并呈逐年上升趨勢(shì);從2014年到2020年,我國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾將新增約3162萬噸,由此帶來生活垃圾處理廠的滲濾液中化學(xué)需氧量、氨氮、磷等污染物問題都將相當(dāng)可觀。2014年農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)的化學(xué)需氧量、氨氮排放分別占到了48%、32%等。

賈康說，考慮到這些方面的排放和污染，在今后修訂過程中，應(yīng)當(dāng)尋求突破，對(duì)這些行業(yè)排放開征環(huán)境稅。此外，設(shè)計(jì)更嚴(yán)格、有力度的環(huán)境稅方案和保證經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，決不是互不相容的對(duì)立關(guān)系。“即在不增加甚至降低宏觀稅負(fù)的同時(shí)，以更高水平的結(jié)構(gòu)化稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，來促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。”他說。

發(fā)達(dá)國(guó)家的“環(huán)境稅”

自20世紀(jì)70年代起，不少國(guó)家就采取了各種法律和政策手段，保護(hù)自然環(huán)境和維護(hù)生態(tài)平衡。其中一些發(fā)達(dá)國(guó)家將稅收也作為保護(hù)環(huán)境的一項(xiàng)重要政策措施，把環(huán)境稅引入其稅收制度。目前在部分發(fā)達(dá)國(guó)家征收的環(huán)境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅5種。

二氧化硫稅

1972年，美國(guó)率先開征此稅。其稅法規(guī)定，二氧化硫濃度達(dá)一級(jí)和二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，每排放一磅硫分別課征15美分和10美分，以促使生產(chǎn)者安裝污染控制設(shè)備，同時(shí)轉(zhuǎn)向使用含硫量低的燃料。1991年1月，瑞典也相繼開征了二氧化硫稅，該稅是根據(jù)石油、煤炭的含硫量來征收的。

水污染稅

目前，西方一些工業(yè)國(guó)家都對(duì)污染水質(zhì)的行為進(jìn)行課稅。德國(guó)從1981年起開始征收水污染稅，以廢水的“污染單位”為基準(zhǔn)，在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一稅率，目前該稅年收入在20億馬克以上，稅金全部作為地方收入用于改善水質(zhì)。而荷蘭征收的水污染稅是政府對(duì)向地表水及凈化工廠直接或間接排放廢棄物、污染物和有毒物質(zhì)的任何單位和個(gè)人征收的一種稅。該稅由省級(jí)政府所屬的30個(gè)水資源委員會(huì)征收，稅率根據(jù)排放物質(zhì)的耗氧量和重金屬的含量來確定，對(duì)不同的水資源保護(hù)區(qū)實(shí)行不同的稅率。

噪聲稅

美國(guó)、德國(guó)、日本和荷蘭等國(guó)都征收此稅。荷蘭的噪聲稅是政府對(duì)民用飛機(jī)的使用者(主要是航空公司)在特定地區(qū)產(chǎn)生噪聲的行為征收的一種稅。它的稅基是噪聲的產(chǎn)生量，征收這種稅的主要目的是為政府籌集資金，用于在飛機(jī)場(chǎng)附近安裝隔噪設(shè)施，安置搬遷居民等。

固體廢物稅

該稅主要是根據(jù)廢棄物的實(shí)際體積和類型定額征收。課稅對(duì)象包括飲料包裝物、廢紙和紙制品、舊輪胎等。在美國(guó)對(duì)固體廢物實(shí)行飲料容器押金法，即顧客在購(gòu)買飲料時(shí)要預(yù)先交上一定的押金，到歸還空容器時(shí)再退還押金。以此減少隨意亂扔廢飲料包裝物現(xiàn)象，達(dá)到保護(hù)自然環(huán)境和節(jié)約能源的目的。

垃圾稅

荷蘭較早開征垃圾稅，主要是用于為收集和處理垃圾籌集資金。征收方式是以每個(gè)家庭為一征收單位，人口少的可以得到一定的減免。同時(shí)，荷蘭還根據(jù)每個(gè)家庭所產(chǎn)生的垃圾數(shù)量，開征了政府垃圾收集稅(各地的市政府可在兩種稅之間進(jìn)行選擇)。