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摘要：煤炭是我國最主要的一次能源，煤炭燃燒產生的粉煤灰是我國每年排放量最大的工業廢渣之一，加強粉煤灰綜合利用對于粉煤灰處理處置具有重要作用。為了促進粉煤灰綜合利用產業的發展，以粉煤灰相關政策為著力點，分析研究我國粉煤灰相關政策在應用中存在的一些問題，如：針對性不強；標準體系不夠完善；稅收優惠政策不到位等，提出推進高鋁粉煤灰的應用；政府主導推動粉煤灰綜合利用科技研發；加強落實粉煤灰排放（污染）費征收制度；引進粉煤灰第三方治理模式等建議，期望以政策扶持為動力，推動粉煤灰綜合利用產業健康快速發展。

引言

我國是世界最大的煤炭生產和消費國，2015年產原煤37.5億t，消費煤炭

39.65億t。“十五”“十一五”時期，我國煤炭消費快速增長，燃煤電廠跨越式建設，電廠粉煤灰產生量急劇增加。“十五”以來我國大力推進清潔能源發展和傳統能源清潔高效利用，煤炭在一次能源消費結構中的比重呈下降趨勢。但受資源稟賦、路徑依賴和能源安全等因素影響，在未來相當長一段時間內，煤炭在我國能源結構中的基礎性地位仍難撼動。

作為大宗固廢，粉煤灰的處理處置受到世界各國的高度重視，美國、日本、印度、歐盟等就粉煤灰綜合利用出臺了相關法律、政策，有效促進了粉煤灰綜合利用產業化發展，我國粉煤灰主要來自以煤為燃料的火電廠和城市集中供熱鍋爐，2015年全國粉煤灰產量達到5.7億t，按照全國平均綜合利用率70%計算，仍有約1.7億t粉煤灰未得到利用，加上歷年堆存的粉煤灰，未利用粉煤灰量巨大。為保護環境，促進資源綜合利用，國家先后出臺了相應的法規政策，對粉煤灰安全處置進行了規范和約束，對促進粉煤灰資源利用發揮了積極作用，但也存在一些問題。

1我國粉煤灰相關法規、政策

1.1法律法規

我國涉及粉煤灰的有關法規主要有《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國循環經濟促進法》和《中華人民共和國清潔生產促進法》等。其中《環境保護法》是環境保護的基礎性、綜合性法規，主要規定環境保護的基本原則和基本制度，明確了環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者承擔責任的原則；《固廢法》提出，產生工業廢棄物的單位應當建立、健全污染環境防治責任制度，采取防治工業固體廢棄物污染環境的措施；《循環經濟法》提出建立抑制資源浪費和污染物排放的總量控制制度，鼓勵進行減量化、再利用、資源化活動；《清潔生產法》旨在通過明確工作職責、獎懲措施、法律責任等強化社會責任的履行，進而推動全社會從源頭削減控制污染，提高資源利用效率，較少或避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，保護和改善生態環境，促進經濟與社會的可持續發展。

1.2管理辦法

2013年，國家發展和改革委員會等10部門聯合發布了新修訂的《粉煤灰綜合利用管理辦法》，根據社會經濟發展及環境變化情況，進一步明確了粉煤灰和粉煤灰綜合利用的概念，強調了粉煤灰“誰排放、誰治理，誰利用、誰受益”的基本原則；鼓勵發展粉煤灰高附加值利用和大摻量利用，鼓勵開發高鋁粉煤灰提取氧化鋁相關產品、開發大摻量粉煤灰新型墻體材料、粉煤灰水泥和粉煤灰商品混凝土摻合料等；規定政府相關部門對粉煤灰綜合利用應給予一定的優惠政策；并厘清了粉煤灰綜合利用中的法律責任。

1.3優惠政策

國家對粉煤灰綜合利用給予稅收優惠政策支持，具體根據粉煤灰綜合利用產品確定。

國家支持粉煤灰綜合利用稅收優惠的主要政策見表

1）退稅比例70%：①生產原料中摻兌廢渣比例不低于70%的綜合利用產品和勞務（砌塊、陶粒、墻板、管材（管樁）、混凝土、砂漿、道路井蓋、道路護欄、防火材料、耐火材料（鎂鉻磚除外）、保溫材料、礦（巖）棉、微晶玻璃、U型玻璃）；②水泥、水泥熟料：42.5及以上等級水泥原料20%以上來自所列資源，其他水泥、水泥熟料的原料40%以上來自所列資源；納稅人符合GB4915-2013《水泥工業大氣污染物排放標準》規定的技術要求。

2）退稅比例50%：氧化鋁、活性硅酸鈣、瓷絕緣子、煅燒高嶺土：氧化鋁、活性硅酸鈣生產原料25%以上來自所列資源，瓷絕緣子生產原料中煤矸石所占比例30%以上，煅燒高嶺土生產原料中煤矸石所占比例90%以上。

1.4其他政策

2015年，國家發展改革委、環保部、國家能源局出臺了《關于在燃煤電廠推行環境污染第三方治理的指導意見》，對燃煤電廠實行第三方治理提出了具體目標和要求。2015年工信部發布《京津冀及周邊地區工業資源綜合利用產業協同發展行動計劃（2015-2017）》，提出北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東6省區市以工業資源綜合利用產業協同發展為主線，以大宗工業固體廢物和再生資源利用為重點，充分發揮京津市場優惠與河北資源優勢，全面提升工業綠色發展水平，其中粉煤灰屬于區域協同利用的范疇。

2政策應用中存在的主要問題

2.1強化頂層設計問題

受地域、資源稟賦和經濟發展水平影響，我國不同地區粉煤灰產生、堆存及綜合利用差異較大。

在煤炭資源和火電廠較為集中的內蒙古和山西等省份，由于粉煤灰排放量較大，加上地域、產品市場和技術經濟條件等因素制約，粉煤灰綜合利用率相對偏低，未綜合利用粉煤灰量巨大。在這些地區，粉煤灰綜合利用工作需要有針對性的正常和措施加以推動。

在經濟發達地區和中心城市如北京、上海等，由于地理區位優勢、市場經濟發達、科研水平較高，甚至供不應求。因此，政府在制定相關政策時需因地制宜，充分考慮區域經濟社會發展的實際狀況。

2.2環境保護問題

粉煤灰綜合利用的終極目標是保護生態環境，實現經濟社會和諧發展、可持續發展。但從目前出臺的粉煤灰相關政策來看，重資源利用，輕環境保護。粉煤灰在進入利用環節之前被認作為一般工業固廢，進入利用環節以后，其形態就從固體廢物變為各種產品或者制成品（混凝土、粉煤灰磚、路基、大壩等），無法繼續適用于現有法規政策等來加以管理。因此，粉煤灰相關法規政策不僅注重資源化利用，更要強化利用中和利用后的環保約束。

2.3標準體系問題

據統計，我國目前僅有20余各類粉煤灰綜合利用相關產品標準規范，但由于粉煤灰綜合利用途徑較多、產品類別較多，致使沒有相關標準規范可依，不利于粉煤灰綜合利用產品的推廣。另外，粉煤灰作為原料在進入市場流通之前，也沒有標準體系，需要對不同的粉煤灰進行分級管理，利于資源化利用。因此，迫切需要繼續完善粉煤灰領域標準研制，形成完善的標準體系。

2.4稅收政策問題

根據現有稅收政策，其一，粉煤灰（渣）尚不屬于建材產品，要求納稅人生產銷售的粉煤灰（渣）應當按照增值稅適用稅率繳納增值稅。其二，納稅人將粉煤灰無償提供給他人，應根據《增值稅暫行條例實施細則》第四條的規定征收增值稅。也就是說，企業直接銷售甚至無償贈送粉煤灰也無增值稅優惠政策可以享受，不利于粉煤灰綜合利用產業的發展。

3建議

3.1盡快出臺《粉煤灰綜合利用實施方案》

國家粉煤灰綜合利用管理辦法明確要求各省級資源綜合利用主管部門會同有關部門編制本行政區域的粉煤灰綜合利用實施方案，并納入地方經濟社會發展規劃，報國家發展和改革委員會委備案。建議地方政府盡早出臺本地區“十三五”粉煤灰綜合利用實施方案，加強對本地區粉煤灰綜合利用的管理，促進粉煤灰大宗量利用，保護環境，節約土地資源。已出臺實施方案的地區也要嚴格按照要求推動地方粉煤灰綜合利用產業發展，保障方案落地實施。

3.2推進高鋁粉煤灰應用

內蒙古中西部和山西北部等地區的部分煤炭資源中賦存豐富的含鋁礦物，用于燃煤電廠發電后產生的高鋁粉煤灰中氧化鋁含鋁高達30%-50%，是一種寶貴的具有較高經濟開發價值的含鋁資源。據了解，我國高鋁煤炭已探明資源儲量約為319億t。推進高鋁粉煤灰應用，既有利于增加國內鋁資源供給，保障鋁業安全，又有利于實現資源價值最大化，對粉煤灰綜合利用產業發展意義重大。

3.3落實粉煤灰排放（污染）費

排放（污染）收費是國家對排放污染的組織和個人（即污染者），實行征收排放（污染）費的一種制度，是貫徹“污染者負擔”原則的一種形式，是控制污染的一項重要環境政策。粉煤灰的排放會給土壤、水體包括地下水造成污染，考慮到土地價格的上漲和固體廢物的污染危害日趨嚴重，應認真落實粉煤灰排放（污染）費征收政策，體現環境資源的價值，實現環境保護目標。并將排放（污染）費專項用于環境治理、粉煤灰資源化利用技術研究和生產項目補貼，為環境保護、技術創新和產業發展提供資金保障。

3.4政府主導推動技術研究

先進適用技術是推動粉煤灰綜合利用產業發展的動力，粉煤灰綜合利用技術研究需要政府支持，并組織社會各方力量開展科研。參照國內一些粉煤灰綜合利用先進地區的發展模式，政府可以出資資助企業建立實驗室，鼓勵企業開展大摻量（如筑路、礦坑回填）、高附加值和綠色建材產品（氧化鋁、新型墻體和能保溫材料）等關鍵性技術的研發創新。雖然粉煤灰綜合利用技術某種程度上還算不上高科技，但其帶來的環境、社會及經濟效益相當明顯，在市場經濟難以解決問題的情況下，政府有責任承擔這個義務。

3.5建立發展基金，鼓勵社會資本融入

建立地方政府開展粉煤灰綜合利用的技術、投資、價格、財稅、信貸等方面政策的研究工作，提出可操作的鼓勵性政策和優惠性政策，引導企業積極開展粉煤灰綜合利用，可以設立粉煤灰綜合利用或科研開發基金，吸納社會資本，扶持粉煤灰綜合利用產業發展。基金來源主要包括地方財政收入、粉煤灰排放（污染）費征收和社會資本投入等，做到專款專用。

3.6引進粉煤灰第三方治理模式

國家《關于推行環境污染第三方治理的意見》提出堅持排污者付費，排污企業承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業按照有關法律法規和標準以及排污企業的委托要求，承擔約定的污染治理責任。這樣一種模式確立了“污染者付費、專業化治理”的新思路。2015年，國家《關于在煤電廠推行環境污染第三方治理的指導意見》，將燃煤電廠環境污染第三方治理服務范圍全面擴大至廢氣、廢水、固廢等環境污染治理領域。引進環境污染第三方治理模式有利于提高粉煤灰污染治理工程建設質量，有利于吸引和擴大社會資本投入環境污染治理，緩解電力企業環保設施建設資金壓力，保障燃煤電廠環保設施安全、穩定、經濟、達標排放，促進粉煤灰綜合利用產業持續健康發展。

4結語

我國煤炭占一次性能源消費總量比例約為65%，作為火電大國，分煤炭產生

量巨大。大量綜合利用的粉煤灰主要處理方式是堆存處理，這種方式帶來了環境污染、占用土地資源等風險。加強粉煤灰綜合利用，對生態環境保護、保障火電廠穩定運行、促進國民經濟平穩發展具有重要意義。

本文通過分析我國粉煤灰綜合利用相關法規政策文件，針對目前存在的政策針對性不強、產品標準體系不完善、稅收優惠不到位等問題，針對性提出地方政府出臺粉煤灰綜合利用實施方案、推進高鋁粉煤灰應用、政府主導推動粉煤灰綜合利用科技研發、引進粉煤灰第三方治理模式，同時落實粉煤灰排放（污染）費征收政策等建議，有利于促進國內粉煤灰綜合利用產業的健康快速發展。

作者:求真